Эксперты усматривают в 83-м федеральном законе скрытую приватизацию бюджетной сферы.
Федеральный закон № 83, окончательно вступивший в силу 1 июля, предполагает деление всех государственных муниципальных учреждений на автономные, бюджетные и казенные. В зависимости от того, к какому типу относится организация, она приобретает право на оказание платных услуг либо, напротив, лишается возможности извлекать из своей деятельности хоть какую-то прибыль и получать финансирование из любых источников, кроме бюджета. По замыслу авторов документа, нововведение должно, с одной стороны, снизить нагрузку на государство, с другой — вывести из тени коммерческие доходы бюджетников. Руководители бюджетных организаций говорят, что новый закон им не страшен — многие уже научились выживать в условиях недостаточного госфинансирования. А вот эксперты бьют тревогу: они опасаются появления неоправданных платных услуг и в то же время недофинансирования социально важных учреждений, которым запретят зарабатывать. В конечном итоге не исключаются даже уличные протесты наподобие тех, которые мы наблюдали в 2004 году после попытки монетизации льгот.
В зону риска, по словам экономистов, попадают в первую очередь учреждения, записанные в категорию казенных. Так, например, в Москве все хосписы уже отнесены к этому типу, в результате чего они лишились права получать благотворительную помощь, за счет которой зачастую существуют. Под большим вопросом и дальнейшее функционирование ряда библиотек, музеев и театров. "У казенного учреждения фиксируется смета, бюджет ее финансирует, и если вы заработали хоть какую-то копейку, она уходит в бюджет, — объясняет первый заместитель директора Института экономики РАН Александр Рубинштейн. — Таким образом, если библиотеки станут казенными учреждениями — а об этом идет речь, — то они даже ксерокопировать документы и книги за деньги не смогут. Фактически если тебе дают сметное финансирование, это означает, что тебя лишают свободы".
Автономные и бюджетные учреждения не лишаются свободы, но в отношении них государство снимает с себя жесткие финансовые обязательства. Генеральный директор Государственной публичной исторической библиотеки Михаил Афанасьев говорит, что "мы по-прежнему бюджетная организация и по-прежнему можем зарабатывать и тратить". "Сейчас большой разницы между бюджетной и автономной организациями нет. Раньше переход на автономию был привлекателен тем, что позволял избежать 94-го ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", то есть избежать заказа путем проведения конкурса. Теперь обе формы уравнены в правах. Но если раньше мы составляли смету расходов по бюджету и смету по внебюджетным расходам, то теперь наши расходы не требуют такого подробного согласования, как раньше, — сколько потратили, целево или нецелево использовали средства. Нам стало гораздо легче оперировать деньгами", — поясняет он.
В образовании значительная часть и школ, и вузов де-факто существует именно в режиме "обеспечь себя сам". "Факультет уже давно живет по системе, которую предусматривает 83-й федеральный закон, мы предоставляем бюджетное базовое образование и дополнительное — на коммерческой основе, — рассказывает заместитель декана по административно-хозяйственной работе факультета журналистики МГУ Олег Мотовиловец. — Все получаемые внебюджетные средства строго контролируются. Распределяются они следующим образом: около половины уходит на доплаты преподавателям и административно-управленческому составу, остальное — на материальное обеспечение. Получается так, что факультет сам зарабатывает на свою модернизацию и даже ремонт". По его словам, за последние четыре года факультету выделили всего один раз 10 млн рублей на ремонт фасада. За счет бюджета еще предполагается заменить электрику и радиаторное отопление. "Если мы хотим создать настоящий современный, технологичный факультет с конвергентными компьютерными классами, нам надо заработать на это самим, и в этом смысле мы рассчитываем только на себя", — резюмирует Олег Мотовиловец.
По новому закону, средства от государства можно будет получить при наличии госзаказа. Но здесь тоже возникает проблема. "Когда дают заказ фабрике на изготовление определенного количества табуреток, все ясно. Но как быть, когда речь идет о театре? Если таким заданием станет число зрителей, то это губительно, потому что совершенно очевидно: можно собрать большое число людей на спектакль, который нанесет колоссальный вред обществу", — заявил "Профилю" Александр Рубинштейн. По его убеждению, "закон абсолютно не дружествен ко всей социальной сфере".
Впрочем, директор Российского академического молодежного театра Владислав Любый не спешит посыпать голову пеплом. Он воспринимает новый закон всего лишь как очередной этап общей административной реформы в бюджетной сфере государства. "Не первая, и, уверяю вас, далеко не последняя попытка совершенствовать систему государственного управления и регулирования бюджетной сферы, — говорит он. — И принципиального влияния на жизнь конкретного театра, например нашего, этот закон не имеет. Мы просто получили установку, в каких рамках и по каким правилам мы будем взаимодействовать с государством как с нашим учредителем и заказчиком". Бюджетная реформа должна проходить смелее, решительнее, уверен Владислав Любый, нужно переходить от подушевого принципа финансирования к финансированию по результату. Нужно поощрять инициативу, стимулировать активность, оценивать итоги работы.
Однако эксперты опасаются, что платных услуг станет слишком много, поскольку бюджетники захотят больше зарабатывать. "То, что люди раньше могли вытребовать бесплатно, теперь бесплатно получить будет невозможно", — говорит президент Общества специалистов доказательной медицины Василий Власов. Что касается вывода доходов из тени, по его мнению, расчеты с врачами и медсестрами вчерную никуда не денутся. "Финансовое положение медицинских организаций после вступления в силу закона никак не изменится, а значит, сохранятся те же самые препятствия к получению медицинской помощи — люди будут покупать доступ к ней. Я не устаю уже двадцать лет повторять, что в России передаваемые в руки врача или медсестры деньги — это не плата за медицинскую помощь, это всего лишь покупка билета на бесплатную медицинскую помощь", — отмечает он. По прогнозу Василия Власова, эта система отныне не только не изменится, но и усугубится. "Если раньше медицинские организации как-то стеснялись принуждения к оплате, то теперь это препятствие снимается", — объясняет он.
Аналогичной ситуации эксперты ожидают и в сфере образования. При этом, как подчеркивают юристы, право на бесплатное образование, в том числе высшее, как и право на получение медицинской помощи, закреплено в Конституции РФ (ст. 41 и 43). Как заявил "Профилю" председатель общества защиты прав потребителей "Общественный контроль" Михаил Аншаков, "если трактовать наше законодательство системно и комплексно, то противоречия с Основным законом, безусловно, есть, но нет никаких правовых механизмов, чтобы доказать это и отстаивать свои права". По его мнению, раз государство гарантирует своим гражданам определенные права, декларируя, что оно является социальным, население должно иметь полноценный доступ к услугам вне зависимости от своего материального положения: "Иначе получается, что гарантируется лишь минимум услуг: гражданину не дадут умереть и реанимируют при сердечном приступе, а просто подлечиться ему придется за свой счет". Михаил Аншаков уверен, что после вступления в силу закона "потребителю придется платить на каждом шагу за каждое действие". Люди, по его словам, уже выражают свою обеспокоенность по этому поводу и обращаются за разъяснениями в "Общественный контроль". После 1 июля эксперт ожидает роста количества таких жалоб.
Во врачебном сообществе отношение к платным услугам неоднозначное. Главврачи в основном за, поскольку у них появляется дополнительный источник финансирования работы клиник. А многим рядовым специалистам платная медицина не по душе. "Пока у нас в поликлинике нет никаких платных услуг, и я категорически против их появления, даже несмотря на то, что, как говорят, от этого могут увеличиться зарплаты врачей, — говорит терапевт одной из столичных поликлиник. — Если у нас появятся платные услуги, я, наверное, уволюсь. Дело в том, что мне приходилось однажды работать в такой системе, и я могу сказать, что это очень тяжело. Когда пациент платит за визит к врачу, у него меняется к нему отношение и резко вырастают требования. Доходит до элементарного хамства, которое ты вынужден терпеть, потому что тебе якобы заплатили, хотя деньги идут не тебе, а поликлинике".
Впрочем, людей, способных и готовых платить за образование и медицину, в нашей стране, немного. Михаил Аншаков не исключает роста социального недовольства, которое будет вызвано усилением расслоения общества. Эксперт сравнивает 83-й закон с монетизацией льгот, которая в 2004 году вызвала серьезное социальное напряжение.
Сходство с монетизацией отмечает и старший аналитик ИК "Риком-Траст" Владислав Жуковский. "Принятие документа является логичным продолжением монетизации и наглядно демонстрирует общий вектор политики властей на снижение социальной ответственности государства, перекладывание бюджетных расходов на плечи и без того бедного населения, доходы 60% которого ниже 15 тыс. рублей", — заявил он "Профилю". По словам эксперта, фактически мы имеем дело со "скрытой приватизацией бюджетной сферы". "Повышение платности базовых социальных услуг сделает их недоступными для подавляющей части российских граждан", — уверен Владислав Жуковский. При этом жаловаться гражданам на отказ в предоставлении бесплатных услуг будет практически некуда. Создает документ, по мнению эксперта, и большие возможности для коррупции и сращивания чиновников с руководителями социальных предприятий: "По своему усмотрению они получают возможность брать кредиты, закладывать имущество организаций и даже заниматься предпринимательской деятельностью", — добавляет Владислав Жуковский.
Введение закона позволяет государству сэкономить и на зарплатах бюджетников. Если раньше при повышении МРОТа автоматически вырастала и зарплата работника государственного учреждения, то теперь это не так. "Государство снимает с себя обязательства по стопроцентному финансированию при переводе учреждения в разряд автономного — оно оплачивает только госзаказ. У нас же уже значительная часть бюджетников перешла в такие организации", — заявил "Профилю" директор Всероссийского центра уровня жизни Вячеслав Бобков. Таким образом, при увеличении МРОТа работодатель не будет обязан повышать зарплату своему работнику. Государство получает возможность сэкономить, при этом заявляя, что его обязательства по пересмотру минимального размера оплаты труда соблюдаются. Впрочем, в этом году МРОТ еще не пересматривался, и сегодня он составляет всего 4611 рублей, серьезно отставая от прожиточного минимума.
Аналитики говорят, что 83-й закон может стать своего рода детонатором для взрыва недовольства населения. "Вкупе с отложенным ростом тарифов естественных монополий и ЖКХ, скачком цен на газ и электроэнергию, повышением акцизов на бензин и 15-процентной девальвацией рубля он спровоцирует скачок инфляции с нынешних 8—10% до 15—17% и падение уровня жизни большей части населения России", — отмечает Владислав Жуковский. Единственное, что сейчас может изменить ситуацию, — это серьезный мониторинг изменений, которые повлечет за собой закон, и возможные корректировки документа. Как говорит Александр Рубинштейн, "если сообщество, занимающееся социальной сферой, — это и медики, и люди искусства и культуры, и учителя — выступит с какими-то протестными документами, есть шанс модифицировать это". По его словам, безразличие Минфина ко всему, кроме бюджета, очевидно и даже понятно, "но государство и общество состоят не только из финансов".
Не исключает взрыва возмущения среди населения и президент Российской финансовой корпорации Андрей Нечаев. "Если возобладает возможность расширять количество платных услуг, это приведет к недовольству. Если же у тех же клиник или образовательных учреждений появится шанс улучшить качество своих услуг, будет и позитивный момент. Пока надо мониторить ситуацию", — резюмировал эксперт в разговоре с "Профилем".