Межбюджетная система, введенная реформой Кудрина в 2004-2005 году, нуждается в немедленном пересмотре
Регионы не чувствуют плюсов от эксплуатации местных природных богатств
Система распределения налоговых доходов между центром и регионами продолжает наносить колоссальный ущерб стране. Ненормально, когда крупные и развитые регионы не в состоянии зарабатывать самостоятельно и стоят с протянутой рукой.
На минувшей неделе случилось событие, получившее удивительно мало огласки в СМИ, невзирая на важность повода – было объявлено, что Самарская область, один из крупнейших и наиболее развитых регионов России, теряет статус региона-донора. Сам по себе этот факт мало что изменит в плане текущего социально-экономического положения области. Однако он имеет колоссальное психологическое значение, помогающее осознать масштаб тех проблем, которые накопились в российской системе межбюджетных отношений.
Самарская область – один из крупнейших и наиболее развитых регионов России. Нет ни малейших сомнений, что такой регион в состоянии прокормить себя сам. И в то же время он превращается в нетто-реципиента федеральной помощи, получая требования строгого финансового контроля со стороны Москвы и прочие соответствующие этому статусу атрибуты. Если такой регион перестает быть донором – это иллюстрирует очевидную ненормальность сложившейся системы распределения налоговых доходов между центром и регионами.
Эта система сложилась в результате реформы межбюджетных отношений середины"нулевых», инициированной Алексеем Кудриным. Тогда, параллельно со строительством политической"вертикали власти», была довольно успешно выстроена финансовая вертикаль(вне сомнения, серьезно укрепившая политическую). Соотношение налоговых поступлений, составлявшее в начале 2000-х примерно 50 на 50, резко качнулось в сторону федерального центра. У регионов были полностью отобраны поступления по наиболее важным налогам – НДС(более 15% доходов консолидированного бюджета страны), природоресурсным налогам(еще 10%), а значительная часть фискальной нагрузки на сырьевой сектор была перенесена с налогов на экспортные пошлины(более 22% доходов консолидированного бюджета России), от которых регионам также не достается ничего.
В результате этой реформы субъектам Российской Федерации были оставлены в основном лишь налог на прибыль предприятий и налог на доходы физических лиц – всего около 20% от поступлений консолидированного бюджета. По новой системе в стране осталось всего лишь около десятка регионов-доноров, все остальные были поставлены в зависимость от субсидий Минфина.
Нет сомнений в том, что такая налоговая реформа способствовала укреплению авторитарной власти в стране. Бюджетная зависимость губернаторов от Минфина прямо стимулировала их политическую лояльность. Еще хуже пришлось мэрам городов и главам муниципальных образований, которых межбюджетная реформа Кудрина оставила практически вовсе без собственных источников поступлений. Результом реформы стало практически полное уничтожение бюджетного федерализма и независимого местного самоуправления.
Стремление Минфина подчинить себе как можно больше финансовых потоков в целом по стране понятно и объяснимо. Однако это тот случай, когда слепое следование интересам этого ведомства нанесло колоссальный ущерб стране.
Помимо обозначенных выше далеко идущих политических последствий межбюджетная реформа Кудрина принесла и целый ряд других негативных результатов. Руководство регионов в такой ситуации оказалось лишено значительной части стимулов к развитию предпринимательства на собственных территориях – зачем это делать, когда можно попытаться выбить дотации у Кудрина, а значительную часть налоговых поступлений от новых предприятий заберет себе центр? Это в особенности касалось развития сырьевого сектора: богатые сырьем регионы практически перестали получать доходы от разработки сырьевых месторождений, все доставалось только Москве. Итогом стали такие парадоксы, как, например, ситуация в Иркутской области, которая пару лет назад впервые в истории стала нефтедобывающим регионом(было введено в действие Верхнечонское нефтегазовое месторождение), однако по уровню и динамике доходов населения демонстрирует исключительно слабые показатели. Население богатых природными ресурсами регионов не чувствует плюсов от эксплуатации этих богатств – это способствует росту политического недовольства федеральной властью и популярности лозунгов"Хватит кормить Москву».
Изъятие всех природоресурсных налогов в центр – проблема, которая напрямую сдерживает экономическое развитие ряда регионов Северного Кавказа, способствуя росту там политической напряженности, а также огромным федеральным дотациям северокавказским республикам, вызывающим политическое напряжение уже в остальной России.
Искусственно созданная дефицитность региональных бюджетов привела к неспособности многих регионов самостоятельно финансировать важные социальные и инфраструктурные расходы и к дефицитам региональных бюджетов, закладывающим мину замедленного действия под российскую бюджетную систему в целом(об этом недавно подробно писал экономист Игорь Николаев). Дефицит бюджетных возможностей регионов напрямую тормозит развитие важных программ в области образования и здравоохранения, ответственность за которые центр систематически сбрасывал и продолжает сбрасывать на регионы. Очевидно, что такое положение дел больно бьет по развитию того самого человеческого капитала, о котором на словах так сильно печется наше правительство. Словом,
негативных последствий у межбюджетной реформы 2004-2005 годов оказалось хоть отбавляй. Позитивные? Если не считать перекормленность деньгами федерального центра, щедро раздающего их на сомнительные проекты типа строительства потемкинских деревень для саммита АТЭС, – припомнить положительные последствия этой реформы трудно.
Казус Самары со всей отчетливостью демонстрирует – межбюджетная система, введенная реформой Кудрина, нуждается в немедленном и скорейшем пересмотре. Ненормально, когда крупнейшие и наиболее развитые регионы России лишены возможности зарабатывать на развитие самостоятельно, и обречены на унизительное стояние с протянутой рукой.
Регионам необходимо передать как минимум половину поступлений по НДС и справедливую долю природоресурсных налогов. Федеральные дотации должны помогать выравнивать последствия реального бюджетного неравенства, а не создавать искусственную бюджетную зависимость регионов от центра. Жители регионов России должны напрямую ощущать на себе положительные последствия и экономического развития в целом, и разработки своих природных ресурсов. В противном случае нас ждет только рост региональных бюджетных дефицитов и долга, рост социально-экономической, а также и политической напряженности.
При обсуждении различных аспектов налоговой реформы на правительственном и думском уровне сегодня акцент делается на системе налогов и размере налоговых ставок, но почти никто не вспоминает о необходимости возврата налогов в регионы – эта тема является своего рода"священной коровой», она табуирована. Потому что ясно – за возвратом к полноценному бюджетному федерализму, ростом финансовой самостоятельности регионов немедленно последует рост их политической самостоятельности, движение в сторону реального федерализма, политической демократизации страны. Этого действующие власти, понятно, не хотят.
Однако делать это придется: накопившиеся проблемы в сфере межбюджетных отношений приобретают критическую массу. Начать действовать в этом направлении необходимо уже сегодня, иначе клубок серьезнейших проблем будет лишь нарастать.