В России на общественное обсуждение вынесен законопроект, который уже успели назвать одним из самых жестких документов, регламентирующих борьбу с курением
Иллюстрация: Владимир Басов
Присоединение России в 2008 году к рамочной конвенции Всемирной организации здравоохранения по борьбе против табака привело к принятию в прошлом году Национальной концепции государственной политики противодействия потреблению табака на 2010-2015 годы. Документ ставит целью снижение потребления табака на 15 процентных пунктов и уменьшение доли граждан, подвергающихся воздействию вторичного табачного дыма, на 50% с достижением полной защиты от воздействия табачного дыма во всех закрытых помещениях. Действующий федеральный закон №87 «Об ограничении курения табака», принятый Государственной думой в июне 2001 года, уже давно не отвечает современным реалиям, значительная часть его положений нуждается в фундаментальной переработке.
Министерство здравоохранения и социального развития РФ разработало новый законопроект – «О защите здоровья населения от последствий потребления табака». После переходного периода, который заканчивается в 2014 году, предлагается запретить курение в местах общественного пользования, в том числе в кафе, ночных клубах, на вокзалах, в аэропортах, самолетах, поездах, пассажирских судах, гостиницах, подъездах. С 2013 года сигареты будут продаваться только в крупных магазинах.
Учитывая слабую подготовленность представленного на обсуждение документа (педантичные критики нашли в нем несколько десятков юридических и стилистических ошибок), его авторы обещают, что перед внесением законопроекта на рассмотрение депутатов Госдумы он будет значительно видоизменен, в том числе с учетом поступивших комментариев. Вклад в это обсуждение внесли и участники круглого стола «Антитабачный закон: как повлияют на бизнес и общество новые законодательные инициативы», организованного журналом «Эксперт Северо-Запад».
Оговоримся сразу: мы не ставим перед собой цель «бороться с борцами» против курения. Курение – вредная привычка. Однако в борьбе с ней мало чего можно добиться запретами, тем более запретами нелепыми. На федеральном уровне почти нет предложений по пропаганде здорового образа жизни, хотя качественный федеральный антитабачный закон в первую очередь должен системно и последовательно решать задачу, чтобы армия курильщиков как можно меньше росла за счет подрастающего поколения. В предложенном Минздравсоцразвития законопроекте нет главного – четких инструментов реализации программы неприобретения этой привычки.
«Если говорить о духе закона, то в нем проявляется тенденция административного восторга: „Мы знаем, что для вас лучше, и будет так, как мы сказали“. Но, как известно, строгость законов компенсируется необязательностью их исполнения. Никогда еще ни один закон не действовал только потому, что его приняли. Если не будет заинтересованности населения в том, чтобы не курить, мы получим совершенно противоположный результат», – убежден председатель постоянной комиссии по промышленности, экономике и собственности Законодательного собрания Санкт-Петербурга Александр Ольховский.
Изучая текст законопроекта, можно сделать вывод, что его реальная задача – не столько охрана прав некурящих, сколько ограничение прав курящих. Учитывая, что табак и табачные изделия не запрещены, это можно квалифицировать как нарушение прав человека (курящего). Совершенно очевидны серьезные последствия в случае принятия законопроекта как для самой табачной отрасли, так и для сопряженных с ней сегментов, производящих сопутствующие товары. Менее очевидные, но не менее серьезные потери рискуют понести и другие отрасли, в первую очередь – потребительский рынок.
Лобби сетевого ритейла?
В документе четко определены меры, которые власти готовы принять против табачного бизнеса. К примеру, площадь магазинов, в которых будут продаваться табачные изделия, должна превышать 50 кв. м (до свидания, остановочные комплексы, ларьки и маленькие магазинчики). «Вся торговля табачными изделиями должна будет идти через крупные торговые сети. Запрещена продажа в мелких магазинах, интернет-торговля. Здесь все прозрачно: первая цель, которую преследует этот закон, – интересы сетевых ритейлеров», – считает председатель совета Санкт-Петербургской ассоциации малого бизнеса в сфере потребительского рынка Алексей Третьяков. «Ограничения продаж табачной продукции в малых торговых предприятиях не имеют ничего общего с декларируемыми задачами законопроекта и создают предпосылки для передела рынка в пользу крупных торговых сетей, на долю которых, например, в Петербурге уже приходится более 80% оборота потребительских товаров», – утверждает он.
Впрочем, сетевые магазины тоже пострадают: им будет запрещено выкладывать пачки сигарет рядом с кассами. Да на витринах сигареты нельзя будет размещать: вместо этого покупателям предложат прайс-лист. «Эффективность запрета на выкладку сигарет, введенного в трех европейских странах, не подтверждена. При этом подобная норма противоречит действующему российскому законодательству, например Закону о защите прав потребителей, по которому человек имеет право получать информацию о продукте», – замечает менеджер по корпоративным отношениям «БАТ СПб» Елена Маслова. Изменится и дизайн сигаретных упаковок – на них будут «в художественной форме» изображаться последствия употребления табака.
Необходима иная, не запретительная государственная идеология – малому бизнесу нужно создавать такие условия, чтобы он мог развиваться не только за счет торговли водкой и табачными изделиями, уверен председатель Санкт-Петербургского отделения общественной организации «Деловая Россия» Эльгиз Качаев. «Закон поправят, неоднозначные пункты вычеркнут. Но давайте добавим в него пропаганду здорового образа жизни, обеспечим более качественный социальный рост. Запрещать нельзя: запретное всегда притягивает», – продолжает Качаев. «Мы это уже проходили на примере с водкой. У каждого таксиста под сиденьем лежала бутылка. Если будут жесткие запреты на продажу в маленьких магазинах, киосках, то восполнять это будут те же таксисты, будет подпольный рынок со всеми вытекающими из этого последствиями. При легальной торговле мы всегда имеем больше возможностей защититься от контрафакта, от некачественной продукции», – дополняет Ольховский.
«Законопроект направлен на борьбу с курением, и в этом его позитивная роль. В правовом отношении документ имеет определенные недочеты, – констатирует руководитель гражданской практики адвокатского бюро „Прайм Эдвайс Санкт-Петербург“ Дмитрий Зубков. – Некоторые предлагаемые меры могут вызывать удивление и споры. Тот же запрет на продажу табака в помещениях площадью меньше 50 кв. м явно несет экономическую подоплеку». Но уточняет, что многие предложения, например запрет на курение в общественном транспорте, более чем разумны.
Верните вендинг
В европейских странах почти отсутствуют нормы, регулирующие размещение торговых точек по реализации табачных изделий: их можно встретить всюду – от крупнейших гипермаркетов до маленьких лавок, отмечает Алексей Третьяков. Активно применяется одна из самых современных форм торговли табачными изделиями – вендинговая (через торговые автоматы). В Германии, в частности, они размещены даже на фасадах жилых домов, а доступ к ним несовершеннолетних ограничивается достаточно просто: для срабатывания автомата кроме оплаты необходимо использовать личную идентификационную карточку, которую каждый гражданин, достигший законодательно определенного возраста, вправе получить в соответствующих муниципальных структурах. Удивительно, но разработчики отечественного законопроекта не только не учли мировой опыт, но, напротив, предлагают искоренить вендинговую торговлю.
Спорным представляется и тотальный запрет на курение в заведениях общественного питания. Если прежде в Ирландии закрывались в среднем шесть пабов в год, то после того, как курение в них было запрещено, – 274 (в Великобритании соответственно 350 и 1550). При этом желаемого результата подобные меры не принесли. В Ирландии в 2002 году курили 28% взрослого населения, в 2007-м (через четыре года после запрета) – 27,2%. В Великобритании снижения числа курящих также не произошло: и до, и после запрета стабильно курили 24% взрослого населения.
Причем даже с точки зрения главной цели запрета – исключения воздействия табачного дыма (ETS) на некурящих – результаты оказались парадоксальными. Так, из шести европейских стран с самым низким показателем ETS лишь три (Ирландия, Великобритания и Португалия) ввели полный запрет, а еще три разрешили курение в закрытых комнатах (Финляндия, Голландия, Словения). Более того, по результатам европейского исследования условий труда (EWCS-2010), в 13 государствах, разрешивших курение в закрытых комнатах, показатель ETS меньше, чем в Испании, где введен полный запрет, что, судя по всему, обусловлено многочисленными нарушениями закона.
В целом опыт других стран свидетельствует, что антитабачные меры, которые внедряются там, не способствуют снижению уровня курения. В Швеции, к примеру, после запрета на курение табака в общественных местах статистика показала рост на 27% потребления жевательного табака. Нельзя назвать однозначными также скачкообразное увеличение налоговой нагрузки, повышение акцизов. Болгария и Румыния в течение нескольких лет ужесточали налоги на производство и продажу табака, в итоге незаконный оборот табачных изделий в этих странах достиг 40%. «Опыт Испании и Италии показывает, что в течение 15-20 лет постепенное повышение акцизной нагрузки не приводит к большой доле контрафактной продукции», – дополняет Елена Маслова.
«БАТ Россия», по словам Масловой, не против ужесточения табачного регулирования. «Напротив, мы полагаем, что продукт, который вызывает неоднозначное отношение в обществе, должен регулироваться значительно строже, чем другие товары повседневного спроса. Однако все ограничения должны быть продуманными и последовательными. Охрана здоровья – это очень важно, но ее нельзя превращать в борьбу с производителями и продавцами легальной продукции, в дискриминацию курильщиков, которые уже сделали свой выбор в пользу курения», – рассуждает она.
При этом, рассказывает Маслова, «БАТ Россия» в своей деятельности руководствуется помимо законодательных дополнительными ограничениями. «У нас с 2001 года действуют международные маркетинговые стандарты, которые компания приняла добровольно. Стандарты накладывают дополнительные строгие ограничения на содержание рекламы табачных изделий и способы ее распространения, регулируют размещение рекламы в интернете, а также устанавливают правила проведения спонсорских мероприятий», – перечисляет она.
Не ЕГАИСом единым
Еще один спорный момент в законопроекте – создание единой государственной автоматизированной информационной системы (ЕГАИС) для «отслеживания» распространения табачных изделий и производственного оборудования. Целесообразность введения ЕГАИС на табачную продукцию требует тщательного анализа. Табачный рынок, в отличие от алкогольного, где эта система действует уже несколько лет, более прозрачен и легален. Доля нелегальной торговли на нем в течение многих лет не превышает 0,5%. Система маркировки табачной продукции специальными и акцизными марками, дизайн и технические требования которых периодически меняются, позволяет осуществлять должный контроль оборота.
Кроме того, пятилетний опыт эксплуатации ЕГАИС на алкогольную продукцию показал: это механизм государственного мониторинга деятельности только законопослушных товаропроизводителей. Их в свое время поставили перед фактом: либо отзыв лицензии на производство, либо установка и последующее обслуживание за собственный счет дорогостоящих программно-аппаратных комплексов. Однако ЕГАИС не в состоянии эффективно противодействовать производству и обороту нелегальной продукции.
Таким образом, введение трудоемкого и дорогостоящего инструмента сбора информации, эффективность которого в других отраслях экономики не подтверждена, приведет к неоправданной трате бюджетных средств, а также к отвлечению средств изготовителей, поставщиков, продавцов табачной продукции и, как следствие, к неоправданному повышению издержек предпринимателей.
Легко просчитываемые шаги
Более или менее понятно, как можно контролировать ситуацию в крупных мегаполисах. Но как обеспечить соблюдение законодательства на других территориях? «В Ленобласти проводится работа в этом направлении в соответствии с федеральным законом об ограничении курения табака», – говорит специалист Комитета по развитию малого, среднего бизнеса и потребительского рынка Ленинградской области Людмила Фомичева.
В регионе разработан план мероприятий по реализации Концепции по осуществлению государственной политики противодействия потреблению табака на 2011-2015 годы, среди которых – поэтапное введение ограничительных мер, направленных на защиту граждан от табачного дыма. С руководителями предприятий общественного питания проведена соответствующая разъяснительная работа. По информации администраций муниципальных образований, из 1,5 тыс. заведений общественного питания в 702 решением их владельцев курение запрещено полностью, в 130 организованы залы для некурящих. В 213 организованы изолированные помещения либо отведены места для курения. «Ограничения, предусмотренные рассматриваемым законопроектом, должны быть продуманными и последовательными. Больше внимания необходимо уделять профилактической и разъяснительной работе о вреде курения с населением, особенно с подростками и молодежью», – считает Фомичева.
Рассматривая возможность применения подобных запретов в России, эксперты рекомендуют учесть ее особенности: достаточно жесткие климатические условия ряда северных территорий, общую неразвитость (по сравнению со странами Евросоюза) инфраструктуры общественного питания, свойственные значительной части населения социокультурные традиции, а также значительное число курящих среди взрослого населения – свыше 40%.
На самом деле проблему можно решить достаточно просто: устанавливая курительные кабины в заведениях общественного питания с общим залом и с раздельными залами для курящих и некурящих. «В нескольких странах Европы провели соответствующие исследования, и выяснилось, что установка хорошей вентиляции, создание раздельных залов для курящих и некурящих – чрезвычайно эффективные меры. Потому как помогают убирать не только табачный дым, но и прочие загрязнения из воздуха», – подчеркивает Алексей Третьяков.
Кроме того, вполне можно позволить рестораторам самостоятельно определять, разрешено ли в их заведениях курить, при этом стимулируя выбор «некурящего» профиля налоговыми и иными льготами. Однако разработчики законопроекта почему-то отказались от этого очевидного пути. «Наш опыт показывает, что люди все равно будут находить возможности курить», – комментирует управляющий ресторана «ПАЛКИНЪ» Евгений Кожухов. «На ситуацию с курением необходимо влиять. Но вместо полного запрета представляется более разумным создание зон для курения. Пусть это будут неудобные места, маленькие, тесные, но при этом все равно хотелось бы оставить людям возможность курить», – добавляет он. Он вспоминает, что, когда в его ресторане пришлось выделить зону для курения (раньше можно было дымить в любом месте, сейчас – только в одном небольшом зале), клиенты отнеслись к этому с пониманием: «Встают, выходят, курят и возвращаются обратно».
«Возможно, теперь появятся рестораны, которые в своей рекламе будут писать: „Ресторан для некурящих“. В них будут ходить семьями. Или наоборот: „У нас курят“. Но там должна быть нормальная система вытяжки. Вот это надо проверять и за это наказывать в случае нарушений, но не запрещать полностью», – убежден Эльгиз Качаев.
Не подгонять под схемы
Алексей Третьяков не сомневается, что поскольку законопроект разработан в интересах торгового лобби, а «Дума – не место для дискуссий», он будет принят в том виде, в котором выставлен на обсуждение. «Возможно, ради приличия в него внесут несколько редакционных правок, но концептуальных исправлений не будет», – прогнозирует он. «В законопроекте нет главного – мер по недопущению приобретения молодыми людьми привычки к курению. И нет жесткого регулирования продаж несовершеннолетним. Все остальные меры, которые там прописаны, мне кажется, не очень эффективны», – отметил генеральный директор журнала «Эксперт С-З» Андрей Шамрай.
«Последствия принятия законопроекта в представленном виде, без учета мнения общественности и экспертов, будут не то чтобы катастрофичными, но нанесут много вреда. Любой устойчивый закон оформляет уже сложившиеся в обществе отношения. По крайней мере – принятые большинством. И тогда меньшинство соглашается с тем регулированием, которое накладывает большинство. Если мы пытаемся подогнать жизнь под какие-то наши схемы, причем никого не спрашивая, нужно ли это, то приходим к обострению внутренних противоречий в обществе», – резюмирует Александр Ольховский.
Санкт-Петербург
Производство сигарет и папирос в России в последние годы незначительно, но снижается
Крупнейший канал продаж табака в городах – мелкорозничные магазины